Wetenschap en Beleid in onzekere tijden

Vooraf

In mijn lange loopbaan als toegepast wetenschapper in het veld van milieu-, klimaat- en duurzaamheids-onderzoek (1979-2013, zie hier) heb ik de interactie tussen wetenschappers enerzijds en beleidsvormers, politici en belangenbehartigers anderzijds kunnen waarnemen. Die interactie lijkt voor veel mensen vaak op zijn zachtst gezegd nogal verwarrend. Hieronder reflecteer ik op de mogelijke misverstanden die ontstaan doordat deze verschillende actoren ook heel verschillend tegen de beschikbare wetenschappelijke kennis kunnen aankijken, afhankelijk van de rol en positie die zij ten opzichte van het probleem innemen.

Er zijn drie duidelijk verschillende perspectieven te onderscheiden:

• de wetenschapper op zoek naar waarheid,
• de beleidsmaker op zoek naar overeenstemming en
• de belangenbehartiger op zoek naar overtuiging.

Wetenschapper

Wetenschap is nooit af en wetenschappers kunnen dan ook nooit met absolute zekerheid bewijzen dat iets absoluut waar is. Zelfs in de wiskunde, waar een logisch bewijs voor een stelling kan worden geleverd, is zo’n stelling alleen maar waar als de axioma’s waarop een wiskundige bewijsvoering is gebouwd ook absoluut waar zouden zijn. Of dat zo is kan ook niet worden bewezen.

Bovendien roept elk antwoord roept weer nieuwe vragen op, waardoor het soms lijkt alsof nieuwe kennis alleen maar meer onzekerheid oplevert, in plaats van die weg te nemen. Wetenschappers ontwikkelen theorieën en hypotheses op basis van eerdere kennis en verwachten op basis daarvan bepaalde dingen in de werkelijkheid waar te zullen nemen.

• Als zo’n wetenschappelijke voorspelling inderdaad uitkomt, geldt dat als evidentie dat de theorie waar zou kunnen zijn. Dat is dus niet een strikt logisch bewijs dat die theorie waar ís.
• Als die wetenschappelijke voorspelling niet uitkomt is wél strikt logisch bewezen dat de theorie onjuist is: falsificatie.

Wetenschap schrijdt voort door zowel het verzamelen van evidentie die ondersteunt wat men denkt te weten, als pogingen tot falsificatie daarvan. In het dagelijks gebruikte Nederlands wordt geen onderscheid gemaakt en wordt “bewijs” zowel voor evidentie ter ondersteuning van een hypothese als voor het strikt logisch bewijs in falsificatie gebruikt.

Voor elke wetenschappelijke theorie bestaat dus op zijn best veel evidentie, maar nooit de absolute zekerheid van een logisch bewijs, of dat nu gaat over de eigenschappen van een nog onbekend virus, over het effect van stikstof uit de landbouw op de natuur of over de relatie tussen CO₂-uitstoot en het klimaat. Er is altijd nog een zekere kans dat nieuwe onderzoeksresultaten een ander licht op je theorie zullen werpen. Al is die kans in veel gevallen zo klein dat er redelijkerwijs geen rekening mee gehouden hoeft te worden. De wetenschap kan weliswaar niet met absolute zekerheid garanderen dat de zwaartekracht morgen nog net zo werkt als vandaag, maar het zou nonsens zijn om een plotseling verandering van de zwaartekracht als serieuze mogelijkheid te zien.

Er bestaat, met andere woorden, kennis die in de wetenschappelijke praktijk als ‘zeker’ wordt gezien. Als er voldoende ondersteunend bewijs is en er geen serieuze alternatieve theorieën zijn, zal de overgrote meerderheid van de wetenschappers een resultaat als waar en zelfs onweerlegbaar beschouwen. Er is dan consensus onder wetenschappen dat de evidentie die de theorie ondersteunt overweldigend is en dat niet meer verwacht kan worden dat die theorie alsnog zal worden gefalsificeerd. Daarmee vormt zo’n theorie de wetenschappelijke basis voor nieuwe ideeën.

Beleidsmaker

Politici en beleidsmakers proberen het vooral eens te worden over wat waar is en tot welke beleidskeuzen dat dan leidt. Dan is het lastig dat de wetenschap geen 100% zekerheid kan bieden. Besluiten kunnen vaak ook niet wachten totdat de wetenschap alle vragen heeft beantwoord. De wetenschap zal ook nooit de absolute zekerheid kunnen bieden dat de kennis die zij aanleveren absoluut waar is. Voor beleidsmakers zal veeleer van belang zijn of de beschikbare kennis goed genoeg is om verantwoord besluiten te nemen. Wetenschappelijke consensus, zoals hierboven beschreven kan daarvoor een goed criterium zijn.

Nog lastiger is als wetenschappers tijdens of na de besluitvorming met nieuwe informatie en nieuwe resultaten komen. Die wetenschappers klagen dan soms dat die nieuwe inzichten niet worden meegenomen in het beleid, terwijl beleidsmakers verzuchten dat wetenschappers altijd weer met nieuwe kennis op de proppen komen en daarmee besluitvorming bemoeilijken.

Belangenbehartiger

De positie van belangenbehartigers is wisselender. Zij zullen in het algemeen vooral geïnteresseerd zijn in die kennis die hun standpunt of de belangen waar zij voor staan ondersteunt. Dit geldt voor alle typen belangenbehartigers zoals NGOs, politieke partijen, bedrijven, actiegroepen of anderen, maar ook de advocaten die deze betrokkenen bijstaan.

Elk van deze drie perspectieven zal tot een andere waardering leiden van de beschikbare wetenschappelijke kennis en (misschien wel vooral) van de onzekerheden in die kennis. Geen van die perspectieven is per definitie beter, maar alleen anders dan de andere. Zij horen bij de positie ten opzichte van het probleem van respectievelijk de wetenschappers, beleidsmakers én belangenbehartigers.

Relevant hier is dat er een duidelijk verschil is hoe met onzekerheden wordt omgegaan. Je kunt daarbij onderscheid maken tussen de wetenschappelijke en de juridische benadering van dat concept.

• In de wetenschap wordt een resultaat gezien als het beste antwoord dat op basis van beschikbare kennis, data en experimenten kan worden gegeven, ondanks de onzekerheden die per definitie in alle wetenschappelijke kennis aanwezig zijn. In de wetenschap is een op bestaande kennis gebaseerde en met evidentie ondersteunde theorie waar zolang niet is bewezen dat die theorie niet waar is.
• In een juridisch geschil wordt een onzekerheid gezien als “gerede twijfel”. Voor een rechtszaak gaat de bewijsvoering dan ook uit van de onschuldpresumptie. In de rechtbank is iets pas waar als er geen alternatieve verklaring meer denkbaar is.

In de praktijk van het Klimaatverdrag

In de manier waarop het Klimaatverdrag (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) werkt is een poging gedaan de wetenschappelijke en beleidswerelden expliciet van elkaar te onderscheiden. Dat is in mijn beeld vrij goed gelukt. De beleidswereld van UNFCCC heeft via het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) wetenschappelijke kennis beschikbaar gekregen, waarop de beslissingen van de partijen bij UNFCCC kunnen worden gebaseerd.

IPCC brengt eens in de 5 à 6 jaar een overzicht uit van de beschikbare wetenschappelijke kennis in uitgebreide, dikke rapporten met elk een technische samenvatting. Samen met vertegenwoordigers van nationale overheden wordt die kennis ook samengevat in een zogenaamde Summary for Policy Makers (SPM). Die SPMs geven een overzicht van wat de beleidsmakers belangrijk vinden om hun besluiten op te baseren. De SPMs vormen daarmee de brug tussen de wetenschappelijke wereld en de onderhandelaars van UNFCCC. Belangrijk is je daarbij te realiseren dat de wetenschappers een veto hebben over elke zin en elk woord in de SPM. Daarmee wordt voorkomen dat de SPMs conclusies zullen presenteren die niet door de wetenschap kunnen worden getrokken.

In de echte wereld buiten de direct betrokkenen bij UNFCCC en IPCC is dit onderscheid echter niet altijd even goed zichtbaar. Zo wordt IPCC regelmatig onterecht verweten de uitkomsten te leveren die de beleidsmakers willen, terwijl de procedures van IPCC zorgvuldig zijn opgezet om dat te voorkomen.

Door de verschillende perspectieven op de kwaliteit van data en kennis in de processen rond IPCC en UNFCCC soms tot bijzondere ervaringen kunnen leiden laten de volgende drie voorbeelden zien.

Wetenschap voor Toepassing in Beleid

Tijdens de ontwikkeling van de IPCC-Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories van 1996 kwamen ongeveer 100 wetenschappers bijeen in Culham (VK) om default (ook wel “standaard”) emissiefactoren voor niet-CO₂-gassen uit verbranding te selecteren. Die default waarden zijn nodig om elk land de mogelijkheid te geven om de emissies van dit soort bronnen te kunnen schatten, ook als dat land geen specifieke kennis op dat punt beschikbaar heeft.

De vergadering kon het niet eens worden over een aantal relatief onzekere getallen. De discussies daarover gingen een paar uur heen en weer tussen verschillende mogelijke waarden voor default factoren voor bijvoorbeeld methaanemissies door het verbranden van mestkoeken in Afrika. Hiervan waren heel weinig en soms helemaal geen metingen beschikbaar en als er al metingen beschikbaar waren, waren die soms onnauwkeurig en kwamen ze vrijwel nooit op dezelfde waarde uit.

De voorzitter van de sessie was een deskundige van US-EPA die alleen emissiefactoren in Amerikaanse eenheden kende (pound/btu) en had geen gevoel voor de waarden in grammen per Joule, de eenheden die vrijwel alle andere landen gebruiken. Dus vroeg hij drie aanwezige wetenschappers/vrijwilligers de volgende ochtend met voorstellen voor die waarden te komen. Hij benoemde ook een paar mee-denkers, waaronder ikzelf, die die avond in de Eagle and Child pub in Oxford zouden zitten om hen te helpen met hun voorstel. Bij een biertje in deze pub concludeerden we dat sommige voorstellen misschien wat hoog waren en kozen een iets lagere waarde.

Tijdens de sessie van de volgende dag vonden sommige experts een aantal waarden aan de lage kant en stelden voor om ze wat hoger te maken, en zo gebeurde het. Vóór de lunchpauze werden de meeste default waarden vastgesteld en gekopieerd in de emissiefactortabellen van de IPCC-richtlijnen.

Deze default waarden worden nu nog steeds gebruikt! Het ging er hier niet zozeer om dat wetenschappelijk inzicht niet voldoende was, maar dat het moeilijk was om het eens te worden over één getal dat gebruikt kon worden door landen die geen betere gegevens beschikbaar hebben, de zogenaamde Tier 1 schattingsmethode. Let wel, landen mogen “betere” emissiefactoren gebruiken maar moeten dan wel transparant uitleggen waarom die factoren beter zijn, de zogenaamde Tier 2 methoden. Dat kan bijvoorbeeld als het land goede metingen beschikbaar heeft of meer technische details over de gebruikte technologie in rekening kan brengen. Landen kunnen ook een eigen methode toepassen (Tier 3) wanneer kan worden aangetoond dat die in de omstandigheden van dat land beter is dan de Tier 1 of Tier 2.

Toepassing van wetenschap in beleid: de regels van het Kyoto Protocol

Aangezien wetenschappelijk onderzoek niet ophoudt wanneer de politici en beleidsmakers internationale conventies en protocollen hebben vastgesteld, komt het regelmatig voor dat nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen hier en daar tot andere, meestal betere kennis leidt. Dat zien we ook bijvoorbeeld bij het Kyoto Protocol en zal ongetwijfeld ook weer gebeuren bij het Parijs-akkoord.

Bij het Kyoto Protocol is in 1997 afgesproken dat de ontwikkelde landen jaarlijks hun broeikasgasemissies zouden rapporteren, geschat volgens de methoden die door IPCC in 1996 zijn vastgesteld. De periode waarover het Kyoto Protocol gaat was 2008 tot 2012.

In 2006 evenwel heeft IPCC een nieuwe versie van deze richtlijnen gepubliceerd. Die wijken op een aantal punten af van de richtlijnen waarop het Kyoto Protocol is gebaseerd. Zoals boven gemeld, hebben landen afgesproken de 1996 versie voor het Kyoto Protocol te gebruiken. Gelukkig zat daar ook al de opmerking in dat landen betere methoden mogen gebruiken als zij kunnen laten zien dat die inderdaad beter zijn. Hierdoor kunnen landen de nieuwere richtlijnen toepassen, maar zij kunnen daar niet toe gedwongen worden. Voor de goede orde: omdat de meeste grote bronnen relatief eenvoudig met middelbare school scheikunde kunnen worden geschat, zijn de verschillen tussen de 1996 en 2006 versies van de IPCC richtlijnen kwantitatief niet groot. Was dat wel het geval geweest, dan waren landen ongetwijfeld opnieuw gaan onderhandelen over de reductiedoelstellingen van het Kyoto Protocol. Die waren immers ook op de 1996-versie gebaseerd.

In het jargon van het klimaatverdrag wordt daarom onderscheid gemaakt tussen validatie, nagaan of de afgesproken richtlijnen correct zijn toegepast en verificatie, onderzoeken of de schattingen de werkelijkheid goed representeren. Dat laatste kan onderwerp zijn van wetenschappelijk onderzoek, maar valt buiten de taak van een expert review van nationale rapportages. Die moeten immers aan de vastgelegde internationale verplichtingen voldoen.

Als wetenschappers via verificatie laten zien dat de afgesproken richtlijnen zouden moeten worden herzien, zullen in principe de oude richtlijnen moeten blijven worden gebruikt, totdat een nieuw Protocol of Akkoord is uit-onderhandeld en vastgesteld. In het Parijs akkoord is dan ook opgenomen dat de 2006 richtlijnen moeten worden gehanteerd, inclusief de recente updates van enkele onderdelen daarvan. Het gaat daar net zoals bij voetbal: tijdens het spel moet je de spelregels niet veranderen.

Bij de onderhandelingen wordt meestal geprobeerd de meest recente wetenschap mee in rekening te brengen. Nadat een overeenkomst is vastgesteld, wordt die kennis tijdens de looptijd van die overeenkomst gebruikt, ook als nieuwe kennis hier en daar de inzichten zou hebben veranderd, totdat nieuwe onderhandelingen een nieuwe overeenkomst hebben vastgesteld.

Zie ook: Swart, R., Bergamaschi, P., Pulles, T., & Raes, F. (2007). Are national greenhouse gas emissions In reports scientifically valid? Climate Policy, 7(6), 535–538. https://doi.org/10.1080/14693062.2007.9685675.

Toepassing van wetenschap in beleid: monitoring van het Kyoto Protocol

Ook wanneer eenmaal helder is welke technische-wetenschappelijke richtlijnen gehanteerd moeten worden bij het rapporteren van nationale emissies, kunnen de verschillende perspectieven van wetenschapper, beleidsmaker en belangenbehartiger tot merkwaardige situaties leiden. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren wanneer een review moet vaststellen of wel of niet is voldaan aan een kwantitatieve verplichting, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in het Kyoto Protocol. Zo’n review moet een ja of een nee opleveren en kan niet concluderen dat misschien is voldaan aan de verplichtingen, maar misschien ook niet. De gegevens die door de wetenschappers kunnen worden geleverd kennen helaas altijd een onzekerheidsrange en kunnen dan soms geen 100% ja of 100% nee opleveren.

Een voorbeeld

Stel een review team bezoekt voor een review het betreffende land. Op zondagmiddag is even tijd over om de plaatselijke dierentuin te bezoeken. In die dierentuin ziet het team een stuk of vijf alpaca’s rondlopen. Omdat het een team van deskundigen is, realiseren zij zich direct dat de IPCC richtlijnen een methode geven om de methaan emissies van die alpaca’s te schatten. Op maandagochtend constateert het team dat die vijf alpaca’s niet in de nationale rapportage zijn opgenomen.

De procedures van het klimaatverdrag verplichten het team dan het land ertoe te brengen die emissies alsnog aan de rapportage toe te voegen. Als het land dat weigert, kan het team zelf een schatting maken en aan het nationaal totaal toevoegen. Dit is het gevolg van de afgesproken regel dat elke gemiste bron een onderschatting van het nationale totaal oplevert. Feitelijk is dat natuurlijk correct. Maar de emissies van die vijf alpaca’s zijn ongetwijfeld veel kleiner dan de onzekerheid in de hoeveelheid steenkool in een treinwagon die bij een kolengestookte centrale wordt afgeleverd. Kwantitatief is dan dus die gemiste bron volstrekt irrelevant.

Gelukkig realiseren de meeste deskundigen in de expert teams zich dit soort, ik zou bijna zeggen, absurditeiten die worden veroorzaakt tussen de verschillende manieren van tegen de werkelijkheid aankijken door wetenschappers, politici en juristen.

Tot slot

Veel wetenschappers, beleidsmakers en belangenbehartigers lijken zich niet bewust te zijn van deze verschillende perspectieven en de gevolgen die dat kan hebben. In theorie zijn beleid en wetenschap relatief goed gescheiden. De rollen van het klimaatverdrag (UNFCCC) en de wetenschappelijke adviseurs (IPCC) zijn helder geformuleerd. Hetzelfde geldt voor advisering door het OMT en RIVM rondom het corona-virus en bij de interactie tussen landbouworganisaties en RIVM rondom het stikstofdossier. In de praktijk worden die rollen voortdurend door elkaar gehaald, ook door direct betrokkenen. Met name de verschillende manieren waarop met onzekerheden wordt omgegaan levert vaak verwarring op. De verschillende perspectieven op kwaliteit en bruikbaarheid van wetenschappelijke kennis compliceren daardoor de interactie tussen wetenschap en beleid.

Met name de zogenaamde twijfelbrigade (https://klimaatveranda.nl/2014/04/22/de-twijfelbrigade/) maakt, al dan niet bewust, graag gebruik van deze verwarring. Ik zie hen dan ook als het vierde perspectief op de kwaliteit van kennis en gegevens, vooral gericht op het genereren en vergroten van die verwarring.

Wetenschapsvoorlichters en -­journalisten vormen de route waarlangs wetenschap voor maatschappelijke en politieke discussies beschikbaar komt. Zij zouden zich dan ook zeer bewust moeten zijn van deze verschillende perspectieven. Het zou al veel kunnen helpen als de juichende persberichten, die universiteiten en onderzoekers met enige regelmaat uitbrengen, zouden worden opgesteld met het bovenstaande in het achterhoofd en als wetenschapsjournalisten ze zouden lezen in het besef dat zij vooral het wetenschappelijk perspectief tonen. Die nieuwe onderzoeken leveren meestal nieuwe evidentie en maar zelden sluitend bewijs, hoezeer de beleidsmakers dat ook zouden willen.

De rol van wetenschap en wetenschappers in de huidige wereldwijd onzekere tijden zou daarmee veel helderder, eenduidiger en effectiever kunnen worden.

Mijn ervaring

Ik heb ruim 25 jaar bijgedragen aan de ontwikkeling van wetenschappelijke hulpmiddelen voor de rapportage- en reviewprocessen van UNFCCC en de Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (LRTAP).
Ik ben actief deelnemer en (hoofd)auteur geweest van zowel de IPCC richtlijnen voor emissie-inventarisaties voor broeikasgassen als een vergelijkbare set voor luchtverontreiniging (Tinus Pulles (2018) Twenty-five years of emission inventorying, Carbon Management, 9:1, 1-5, DOI: 10.1080/17583004.2018.1426970). Daarnaast ben ik als door Nederland genomineerde deskundige bijna 20 jaar betrokken geweest bij de onafhankelijke reviews van nationale rapportages aan beide conventies, vaak als Lead Reviewer. Sommige van die reviews hebben ook tot zaken voor de Compliance Committee van UNFCCC geleid, een soort rechtbank die geschillen tussen de review teams en de gereviewde land beslecht.
Ik heb dus kennis kunnen nemen van de verschillende posities en perspectieven op wat data en kennis voor de verschillende betrokkenen in diverse rollen betekenen.